Идею проведения реформы центральной власти следует искать в представлениях царя об «общем благе», о роли государства в достижении этого общего блага и о роли монарха – единоличного правителя. Идея реформы центральной власти состояла в сосредоточении всей полноты власти в одних руках – императора.

Предреформенная ситуация состояла в том, что помимо царской власти в России существовали еще два источника значительного авторитета и власти, которые в определенных ситуациях могли оказаться и периодически оказывались конкурирующими с царем. Таковы: боярская дума, чья власть шла от отцов и дедов (родовая) и церковь, с властью от Бога данной. Известно усиление именно этой власти в Смутное время – патриархи сначала Гермоген, а затем Филарет. Помимо этого, основные вопросы решались в приказах, своего рода ведомствах, часть из которых занималась делами на какой-то конкретной территории или какой-то конкретной группы населения, вторая – ведала делами в масштабах всего государства (например, посольский – дипломатические отношения) и третья обслуживала потребности царского двора. К началу XVIII века насчитывается уже около 70-ти приказов. Возглавляли приказы, как правило, родовитые люди.

Весьма важная перемена в составе Сената и круге его деятельности произошла в 1718 году учреждением коллегий. Уже в 1698 году, Френсис Ли составил для царя проект введения коллегиальной системы в администрации. Затем Петр беседовал об этом предмете с Лейбницем, Любрасом и другими лицами. Для царя были составлены разные записки об этом деле. Важнейшее влияние в этом отношении имел Генрих Фик, вступивший в русскую службу в 1715 году и отправленный в Швецию для изучения административных учреждений этой страны. Целый ряд мемориалов, отчасти и поныне приписываемых Лейбницу, принадлежит перу Фика.

Уже в 1715 году царь поручил генералу Вейде достать иностранных ученых и в «правостях» (т.е. правах) искусных людей для отправления дел в коллегиях. В конце того же года поручено резиденту при австрийском дворе Веселовскому сыскать из «шрейберов (писарей) или других приказных людей таких, которые знают по-славянски, от всех коллегий, которые есть у цесаря, кроме духовных, по одному человеку, и чтоб они были люди добрые и могли те дела здесь основать». В 1717 году было поручено Измайлову приглашать шведских пленных, живших в Сибири, в службу в коллегиях. Между тем было велено послать в Кенигсберг человек 30 или 40